以政府绩效考核评价推动社会管理创新
作者:吴东明    文章来源:市委组织部课题组    点击数:6179    更新时间:2012/6/8
    

对社会管理而言,绩效考核评价具有明确的导向功能,有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变,进而有利于建设高效、透明和负责任的社会管理体制。从新形势和新任务的要求来说,鹤山市与国内大多数基层政府一样,在社会管理和公共服务职能上仍然相对薄弱、社会事业发展仍然相对滞后、城乡区域发展仍然存在不平衡等现象,这与行政管理体制、财政体制改革滞后是相关的。基于这种认识,在改革开放经济社会大发展的同时,鹤山市委市政府高度重视政府行政体制的改革与创新。我们深知,要全面贯彻落实科学发展观,实现经济、社会与生态的协调发展,让发展的成果惠及全民,就必须要在制度建设上下功夫,与时俱进,不断借鉴先进的理论成果,指导我们的实践不断迈向更高的水平。从2003年起,鹤山市委、市政府通过学习借鉴当前国内外学术界关于政府绩效管理的新观点与新方法,结合鹤山的实际,采取循序渐进方式,建立起与基层治理、机关作风、公共财政、服务效率相关联的考核评价制度,引导公共部门与镇级政府转变职能,注重绩效,关注民生,重视民意,形成一整套符合基层实际、有地方特点的政府绩效评价体系,走上了以科学的考核评价推动社会管理创新的路子。

政府绩效考评是具有很强导向作用的“指挥棒”。可以说,有什么样的考核评价制度,就有什么样的政府行为。强化政府的执行力、创造力,提高行政效率,增强服务意识,转变发展模式,夯实执政基础,政府绩效考评无疑是最积极的推动手段。

从整体上看,我市在政府绩效评价的实践呈现了以下六个方面的特点:

一、考评主体从一元走向多元化

考评主体是指直接或间接参与政府绩效考核评价过程的组织、团体或个人,可以是单个组织、团体或个人,也可以是多个组织、团体或个人联合组成复合型主体。县级政府辖下既有作为一级独立政权体系的乡镇政府,又配置了一整套党政工作部门。两者的职能具有显著的差异,考核评价不能“一刀切”,因此,我市政府绩效考评体系分别设置了镇政府整体绩效考评体系和市直公共部门绩效考评体系两套方案。镇和市直部门两套考评体系均采用360度考评法,即多视角考评(或称多主体考评)。其中,镇级绩效考评由组织部门牵头,全市大部分部门直接参与提供并审核数据,干部和群众、企业主代表参与测评和满意度调查。市直部门考评体系采用选取基层和群众、各级领导、综合检查小组、明查暗访检查小组等作为考评主体,实现党组织、政府、人大、政协、专业评估组织、社会和公众等多元考评主体的结合。

二、绩效考评指标从单一维度走向多维化

指标体系改变过去“唯GDP”论和“经济发展一好遮百丑”的政绩模式,体现经济发展和社会管理兼顾、效率与公平兼顾、服务与公众满意度兼顾,积极引导与落实科学发展观、促进经济社会协调全面发展。

镇级政府整体绩效考评体系围绕中央编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》的职能定位,按照相关性、可考性、可控性制定镇级实绩考核指标,即:一是相关性,指标必须与镇级政府的工作相关,不在其职能范围的不能列入考核范畴;二是可考性,指标具有可实现性,指标的表达与数据的采集必须清晰,计算方法科学;三是可控性,以结果为导向,能引导镇级政府对照不足,在今后工作持续改进绩效。指标体系采用关键绩效指标考评法(KPI考评法),包含“经济发展、社会发展、人民生活、生态环境”四类指标组,设置29个二级指标,部分指标采用复合型指标,如“社会安全指数”是刑事案件、群体性事件、上访案件、安全生产事故的集合体。在考核导向上,除反映经济建设成效的指标外,还引导政府财政在教育、公共卫生、公共安全、社会保障、社会治理、环境保护等基本公共服务均等化方面的投入。这套考核体系结合鹤山实际,最大限度地实现与省委、江门市委在落实科学发展观的干部考核评价体系的衔接,但又充分突出镇在发展经济、社会管理方面的职责要求。

县级党政工作部门承担着多样化的角色和行政职能,其业务类型千差万别,同时还要承担县域范围内的协调和统筹工作。因此,绩效评价体系应当体现公共部门的特殊性。公共部门绩效评价的根本目的在于检验部门职责履行成效和帮助各部门明确使命、完成规划、目标和任务,激励各部门注重改进工作作风和工作绩效,从而推动政府履行职能,不断创新管理和提高效率,服务和取信于人民群众。我市主要是通过网上评议、服务窗口现场评议、基层评议、“两代表一委员”评议、各镇(街)及市直部门主要领导互评、市四套领导班子考评、上级部门考评以及民主测评等8种评议方式评价部门绩效。在此基础上用“加减”法,鼓励创先争优,惩戒部门“不作为”“乱作为”及公务员违反公共服务行为规范者。设立突出贡献嘉奖加分,主要是受评单位在履行职责中实施的举措具有首创性、突破性和先进性,在省内、市内产生重大影响并被地市以上领导机关肯定,在地市以上推广的工作经验;或争取到国家、省支持的,对全市经济社会发展影响大且完成任务难度大的项目;或超额、提前完成市委督办的重大事项、市政府主要考核目标任务的,均可嘉奖加分。对于社会治安综合治理、违法违纪、安全生产、计划生育工作等指标实行一票否决,对认定为有效投诉、明查暗访中发现问题的予以扣分。

三、摒弃目标管理尊重客观经济规律

我市较早摒弃了“目标期望值”的做法。传统的目标考核以上级部门和领导的意志为导向,年头向各部门、镇下达各项社会管理、经济发展的目标,年底打分排名、评先评优。这种模式操作起来相对简单,而且对加强目标管理,提高政府的工作效率产生了较大的促进作用。但是,在长期的实践过程中也暴露出越来越多的问题:其一,目标的设定是一件非常复杂的系统工程,要考虑诸多因素,而一般的实际操作大多由领导干部凭借主观判断,拟定一个标准,其科学性和客观性大打折扣;其二,过分依赖主要业绩指标数据,容易误导政府行为。比如刑事案件的案发率越高,在常理上也就意味着政府的治安绩效就越低,于是容易导致有关部门有意减少立案。况且主要业绩指标数据都是政府部门内部核定,缺乏外部监督或更专业的机构来确认。鉴于此,我市公共部门绩效评价将话语权交给了公众,在此基础上,将核心业务指标与重大督办项目的完成情况结合起来,用“加减法”鼓励公共部门取信于民,争先创优,最大限度地履行好部门职能。

在镇级政府整体绩效评价方面,也不再给各个乡镇下达任务指标,而是将当年各项指标的测量结果,分别跟本乡镇往期相比和同期的其它乡镇的指标测量结果相比较。其本质就是转变设置固定目标的刻板管理,采用灵活浮动的比较值式的激励。纵比能显现出自身的发展进步速度,横比则不仅能反映出自身在群体中所处于的发展层次,而且能够明显地辨识出自身的优势和不足。这样就使考评的结果既反映了工作成效,又发现了问题所在,找到了差距,进而可以更好地配置资源,改进工作流程,提高工作的效益、效率和效果,最终实现政府的管理目标。指标设计上,体现结果导向,客观科学地衡量镇级政府一年来各方面工作成效。一些经济指标之间相互制约,客观衡量镇级经济发展的质量与速度。计分方法上,着重抓好对指标数据的搜集和核查,运用存量绩效与增量绩效的理念,采用效率优先、兼顾存量的算法以及正向比较、逆向比较的算法,引导各镇在发展过程重视经济发展的质量。

四、凸显公众参与政府绩效评价的满意度导向

公众满意是衡量政府工作的最终标准。老百姓是政府绩效考评的重要主体之一,政府绩效管理应该摒弃“官本位”的思想,引入公众参与。我市推行综合绩效考评,实现了党组织、政府、人大、政协、专业评价组织、社会组织和公众等多元考评主体的有机结合。其中,尤为凸显公众作为评价主体的重要地位,高度重视公众的合理诉求,其目的是希望通过政府绩效评价体系这一媒介,提高政府工作的民意回应性,切实增强各级干部的责任意识、服务意识与惠民意识。

因此,在政府绩效评价体系的具体设计上,我市加强了对公众评议的重视程度和权重。公共部门绩效评价以100分制为计分标准,基层群众等8种评议的分值占总分值达70%。在镇级政府实绩考核中,民主测评和民意调查占总分值达30%。这也就意味着“民心所向”可以在第一时间就强烈地影响到干部的政绩,从而有效地约束政府行为和激励公共部门及其工作人员扎扎实实地服务于公众,政府绩效评价的“终极目标”指向了“公众满意度”。

但是,只有以科学的抽样方法和调查方法为基础,公众满意度调查才能够反映真实的群众声音,公众的意见才可以准确地得以表达和提炼。为此,我市力求提高满意度调查的样本量计算和抽样方式的精确性与代表性,力求减少模糊度。与传统的“万人评政府”不同,我市对公共部门的满意度通过做大量的问卷调查获得数据,如窗口部门采取了现场考评,让服务对象评价其工作成效。群众和基层考评均采用精细化的调查问卷,根据部门的核心职能,设计通俗易懂的选择题方便群众评价。

五、引入激励措施延伸绩效结果运用

与绩效联系在一起的奖惩机制是一种可行的激励措施。我市创新绩效考评结果的运用,采取政治激励、经济激励、风险激励三种方式,形成激励导向“组合拳”。从而实现了绩效评价“不走形式”、“不走过场”,以直接的利益关联和政绩评定来把绩效评价的功能发挥落到实处。

首先是政治激励,政府绩效考评结果是领导干部任用、奖惩、培训的重要依据,领导干部的年度考核评定等次由绩效考评结果决定,同时规定在有关工作被“一票否决”和落实党风廉政建设责任制较差的,该领导班子的考核评价等次相应降低一个等次,班子正职该年度不得评为优秀等次。

其次是经济激励。我市设立绩效考核奖,根据公共部门绩效评价的结果确定发放机关干部绩效奖的等次。镇级政府则直接与绩效考核的分数挂钩,党政正职为人均绩效奖金额的两倍。由于各镇得分有高有低,因此适当拉开镇与镇之间的收入差距,体现了多劳多得、质优多得的分配原则。同时,各镇可以依据市的镇级政府绩效考核评价办法,结合本镇的实际制订对镇干部的工作实绩考核办法,对任务进行分解,落实工作责任制,改变了过去一些干部作风散漫、办事效率低下的问题,提高了队伍的管理水平。而且,考虑到镇级政府直接面对基层,社会管理、经济发展的任务重,因此收入上向镇倾斜,有效地激励镇干部安心在镇基层工作,增强了凝聚力与战斗力。

最后是风险激励。风险激励是一种逆向考核激励,类似于风险性收入管理,一般与经济责任挂钩。我市在设立绩效考核奖的同时,建立镇党政正职的风险基金管理制度,由市财政局根据各镇党政正职绩效考核奖的10%为其预存风险基金。离任时根据离任经济责任审计报告,由市考核办对照离任者应负的责任,提出发放意见,经市审计联席会议研究确认后,提交市镇级领导班子实绩考核工作领导小组审议,才发还任期内累积的风险金。经确认未能圆满完成任期责任或部分指标数据不实的,按有关规定扣减离任人的风险基金,直至扣完。实践证明,这对镇党政正职监督,促使领导干部转变工作作风,破除急于求成的思想,立足长远,确保当地经济社会的又好又快可持续发展具有重要意义。我市通过设立风险基金管理制度,丰富了干部监督的形式和内容,形成纪律约束和经济制约相结合的双重监督机制,进一步丰富了干部监督工作的内涵,达到加强干部队伍作风建设,促进班子的党风廉政建设的目的。

六、培育绩效文化注重参与式管理

绩效文化是绩效管理的灵魂。所谓绩效文化,是指绩效管理的宗旨、价值、理念与方法为广大干部所认同并自觉践行。如果说规范化管理体系是开展政府绩效评价的“硬件”建设,那么绩效文化建设就是一种“软件”建设。培育绩效文化的目的,就是希望所有绩效管理参与者对追求组织高绩效的理念和做法高度认同和遵循,并在这一过程中实现自己的价值。传统目标考核更多地是一种上级对下级的“施压”工具,往往是主要领导愿意考核,而操作者存在畏难情绪,考核对象存在抵触情绪。这种现象的原因更多地来自全员对开展绩效考核的不认同。从我市实践的经验看,自2003年开始政府绩效考核的探索以来,在实践中不断调整和改进,充分调动政府绩效考核参与者的积极性,既有上级党委、政府的高度重视,和组织实施机构的精心设计、有效协调,也有相关部门和考核对象的积极参与和大力配合,更有服务对象和百姓群众的有效参与。通过动员多主体参与政府绩效考评,传播了政府绩效的理念,传递了政府绩效信息,使政府绩效考评体系深入“官心”和“民心”,社会认同度高,从而培育了政府绩效文化,实现了“被动应考”到“主动迎考”的飞跃。

经过多年坚持不懈的探索、实践,我市的政府绩效评价已初显成效,对发展县域经济、加强社会管理起到了积极的推动作用。2009年,市市组织部与华南理工大学公共管理学院组成的课题组,将多年的做法与体会总结、提炼成为《县域政府绩效考核评价——鹤山实践》一书。这是源自基层的原创性的研究成果,也是学术界与实务界合作的成果。作为承担江门市镇级实绩考核的试点,我们的做法得到了上级的充分肯定。201086,广东省委副书记、省纪委书记朱明国同志专门作出批示:“鹤山市的做法可取,值得肯定和鼓励。请省纪委效能室调研,认真了解鹤山市创新绩效考评机制做法和效果,帮助其完善和提高,并坚持下去,争取能有推广价值”。

今年2月,胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调,要“扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系”。温家宝为中国行政管理学会题词:“加强行政管理研究,推动政府体制改革”。对照上级要求,我们也清醒地认识到,我市的绩效考评体系还待进一步完善,如在考核“显绩”与“潜绩”方面还需进一步探索,在发展的质量和速度方面还需进一步寻找平衡点,等等。

 

 

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