鹤山市公共部门绩效评价的探索与实践
作者:佚名    文章来源:市委组织部课题组    点击数:3517    更新时间:2012/4/28
    

政府绩效评价是政府管理创新的一项基础性工作。近年来,我国科学发展观的提出更为构建适合国情的政府绩效评价体系确立了价值导向,各地进行了富有成效的政府绩效评价的理论方法研究及实践。

鹤山市地处改革开放前沿的珠江三角洲,是著名侨乡江门市辖下的县级市。自2002年起,鹤山市积极吸取国内外有关绩效评价的先进经验,逐步建立起以部门职能定位为基础,以工作绩效为导向,以实现公众满意为目的公共部门绩效评价体系。经过8年来的不断完善,“鹤山模式”能够置于“绩效管理”的高度,以绩效评价推进政府职能转变;突出评价的“终极目标”在于人民满意,最大限度地引入了外部评价;在实践中不断完善评价的技术体系,鼓励创先争优,惩戒部门“不作为”“乱作为”;培育绩效文化,实现从“被动应考”到“主动迎考”。

一、鹤山市公共部门绩效评价的基本框架

“郡县治则天下治”,县域是统筹城乡发展的主战场。实现县域的科学发展,关键在于政府。而如何引导政府转变职能,增强服务意识,提高行政效率,绩效评价起着关键作用。可以说,有什么样的考核评价制度,就有什么样的政府行为。县级党政工作部门承担着多样化的角色和行政职能,同时还承担县域范围内的协调和统筹工作。因此,绩效评价体系应当体现公共部门的特殊性。公共部门绩效评价的根本目的在于检验部门履职成效并帮助各部门明确使命、完成规划和任务,激励其改进作风和提高绩效。鹤山市依据受评单位的行政职能及面向服务对象、面向基层的情况,把市直党政群机关、垂直管理部门共59个单位列为评价对象,分四类进行评价。采用KPI考评法与360度考评法,根据部门职能设计了精细化的调查问卷,将“话语权”交给公众,主要通过网上评议、服务窗口现场评议、基层评议、“两代表一委员”评议、各镇(街)及市直部门主要领导互评、市四套领导班子考评、上级部门考评、民主测评等8种评议方式,以及市委市政府的综合考核检查作为基本框架评价部门绩效。在此基础上用“加减”法,鼓励创先争优,惩戒部门“不作为”“乱作为”及公务员违反公共服务行为规范者:设立突出贡献嘉奖加分,受评单位在履职中实施举措具有首创性、突破性和先进性,或争取到国家、省支持的,对全市经济社会发展影响大的项目,或超额、提前完成市委督办的重大事项、市政府主要考核目标任务的,均可嘉奖加分;而对于社会治安综合治理、违法违纪等指标实行一票否决,对认定为有效投诉、明查暗访中发现问题的予以扣分。

二、鹤山市公共部门绩效评价的主要做法

鹤山市的政府部门绩效考核评价展示了鹤山市委、市政府在社会经济转型过程中对政府管理创新方面的内在需要和实践探索,体现了以科学的考核推动科学发展的现实意义。

(一)凸显公众导向,形成开放的公众参与机制。

建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措,体现了以人为本的政府服务理念,要求政府以公众的需求作为工作的起点。公众参与评价政府绩效,进而推动政府改进服务,正是这种政府服务理念的有力体现。鹤山市在开展部门绩效评价的过程中,一方面认识到公众的积极参与在建设服务型政府和改进政府部门绩效管理方面的重要意义,另一方面亦考虑到各个部门的职责千差万别,评价业绩的核心数据多,收集相关信息难度大,难以科学量化指标并作出合适的横向对比。而且,由于各部门的主要业绩指标数据都是部门内部核定,缺乏外部监督或更专业的机构来确认,过分依赖主要业绩指标数据,反而容易误导政府行为。比如刑事案件的案发率越高,在常理上也就意味着政府的治安绩效就越低,于是容易导致有关部门有意减少立案。为此,鹤山市突破了传统上的目标考核,不单一地测量部门关键业绩,而是主要通过公众评价的方式对部门绩效进行考核评价。在此基础上,将核心业务指标与重大督办项目的完成情况结合起来,用“加减”法鼓励部门争先创优,最大限度地履行好部门职能。

经过近10年的不断改进,目前鹤山运行的群众参与部门绩效评价机制已比较成熟。从计分标准看,以100分为基准,满意度调查占到70%的权重,公众评价占有了最为主动的话语权,政府部门绩效评价的“终极目标”指向了“公众满意度”。 同时,为了让公众参与机制真正起到真实反映民意的作用,鹤山在参评群众的结构性方面坚持代表性、广泛性和公正性兼顾的原则,以科学的抽样方法和调查方法为基础,让广大网民、服务窗口现场办事的群众、本市的两代表一委员(党代表、人大代表和政协委员)、社区党员和群众代表等,共同组成了一个全方位的评价和监督群体,基本覆盖受评单位的全部业务范围。评价主体对各个不同的受评单位进行独立评价,并提出各类意见和建议。相关信息由市评价办统一收集后,通过“评价-整改-反馈”的工作机制,充分发挥了全面真实地倾听群众的呼声,帮助政府完善决策、改进绩效的作用。

(二)引入对公务员个体行为的考评监督,实现考“事”与考“人”有机结合。

部门工作职责的落实情况与公务员的个体行为密切相关,建立绩效的个人责任制是提高部门绩效的重要基础。为此,鹤山市在部门绩效评价中引入了对公务员公共服务行为规范进行考核评议的内容。一方面,既考核部门职责的完成情况,把各部门完成市委市政府中心工作情况、履行重点职责情况作为重点,建立起与“12345”政府服务热线信息互通的平台,推行行政电子监察系统,动态了解全市所有行政审批事项的实施情况。通过制度督促部门依法行政、依法办事、依法审批。明确规定行政审批过程中的“六个严禁”,为部门工作戴上“紧箍咒”,要求各部门依法履行工作职责、规范审批事项,明确审批内容,简化审批手续,增加审批工作透明度。另一方面,又把部门绩效与加强公务员队伍管理结合起来,考评公务员个体的履职情况,力求通过绩效评价强化干部队伍管理,做到既“考事”,又“考人”,以此解决议事与议人 “两张皮”、干事与干部 “两码事”的问题。形成常规性的明查暗访制度,促使各部门自觉提升管理能力和服务水平,把公务员的办事态度、工作效率等列入绩效评价的重要内容。明确公务员在公共服务行为中的“六个应当”和“八个严禁”;建立起首问首办责任制、限时办结制、一次性告知制、服务承诺制、岗位责任制等到一系列制度,严格落实国家公务员行为规范投诉查处机制,严肃惩戒“懒怠”和“不作为”的公务员;畅通公务员“出口”,对被服务对象投诉并经查属实的公务人员,视情节轻重,进行相应处罚,直至责令辞职或辞退。

(三)评价方式指向性强,提高“信息对称”程度,避免结果失真。

公众满意度的收集要以科学的抽样调查方法,才能够反映真实的群众声音,保证公众的意见可以准确地表达和提炼。鹤山市针对服务对象和政府工作之间存在的“信息不对称”问题,在考评方式设置、调查问卷的内容设计、抽样方式和样本量计算等方面,都从指向性和可操作性上进行充分考虑,使之体现出较强的精确性与匹配性,避免考评结果失真。一是运用360度综合评价方法,坚持考评方式与考评对象、考评目的和考评内容相匹配的原则,采取上级考下级、下级考上级、外部评内部、内部互评相结合的方式,促进评价主体的多元化。同时,针对不同评议方式的特点,依据适度的原则科学界定参评人员的范围和比例,确保绩效评价的公正性和相对准确性。譬如,在实践中开展的服务窗口现场考评,实施不定期到窗口部门进行拦截访问,向其服务对象发放调查问卷,由群众进行现场考评,针对性强,可信度高。二是根据各部门的核心职能和工作特点,按照“专属性”原则,为每个部门设计了量身定做、指向性强的调查问卷,便于群众理解和区分不同部门的职能,并能结合自身的真实体会作出客观评价,从而减少了模糊度,确保了评价的精确度。目前,鹤山市开展的各类群众和基层考评,均采用这种精细化的调查问卷,较好地解决了“信息不对称”的问题。三是注重平时考评。坚持以平时考核为主,年终考核作为辅助的导向,日常考评比重占80%,年终综合考评比重20%。注重日常收集数据,平时通过网络评议、现场考评、两代表一委员考评、企业和群众代表考评等多种方式广听民意,结合明查暗访、电子监察、信访督办等监督途径,督促机关部门时刻关注部门绩效。年底,统筹年终全市各项考核评比工作,组成综合考核小组对受评单位进行考核,避免了重复考核、多头考核现象,减少了部门负担,节约了行政成本。四是充分运用网络和信息技术,通过设置网上投票自动统计系统,运用计算机计票系统,并借助纪委监察局的行政电子监察系统,实行实时监控、定量考核、全程管理的数字考评,实现绩效考核的动态化、定量化和现代化管理,有效提升了部门绩效。

(四)引入第三方调查机制,确保民意真实传递。

由政府外的第三方协助开展公共部门绩效评价,结果往往比较客观公正,并能最大程度地保证“民意”的真实传递。近年来,鹤山市引入第三方调查机制,聘请社会中介机构到政府部门的服务窗口现场开展调查和收集数据,并独立开展数据的分析和统计工作,市考评办派人对中介机构的调查工作实施全程监督,但不插手或影响中介机构的独立调查。这种“独立调查+全程监督”的运作机制,较好保障了中介机构对各部门职能的完成情况以及工作的效率、质量和态度等方面的无记名测评,有效保证了评价程序、方法和结果的公正性。此外,鹤山市还注重与高校的专家学者进行合作交流,邀请了华南理工大学绩效评价中心的专家学者组成第三方机构参与绩效考核指标体系建设,依指标的重要程度进行论证、遴选和动态调整,在动态把握绩效评价原则标准的同时把握政策方针的延续性。专家学者在理论层面上的技术支持,对于鹤山市近年来在部门绩效评价体系的建设和发展起到了很好的指导和促进作用。

(五)注重结果运用,培育绩效文化。

考核评价是一种手段,恰当运用结果改进绩效才是目的。为此,鹤山市注重通过结果运用来推进绩效,确保绩效评价“不走形式”、“不走过程”,以直接的利益关联和政绩评定来把绩效评价的功能发挥落到实处。一是政治激励。绩效评价意见和结果直接与所在部门和领导干部的年度考核挂钩,与集体或个人的评先评优挂钩,并作为领导班子调整和干部任用、奖惩、培训的重要依据。二是经济激励。机关绩效考核结果与干部职工年度考核挂钩,与受评单位评优评先挂钩,与工作人员年终奖金分配挂钩。通过评价结果的持续运用,促使部门时刻关注自身工作的改进和工作绩效的提升,真正发挥出评价的激励效应。

绩效文化是绩效管理的灵魂。所谓绩效文化,是指绩效管理的宗旨、价值、理念与方法为广大干部所认同并自觉践行。如果说规范化管理体系是开展政府绩效评价的“硬环境”建设,那么绩效文化建设就是一种“软环境”建设。培育绩效文化的目的,就是希望所有绩效管理参与者对追求组织高绩效的理念和做法高度认同和遵守。多年来,鹤山市市委、政府领导高度重视政府绩效评价,在实践中不断调整和改进,充分调动政府绩效考核参与者的积极性,组织实施机构精心设计、有效协调。在此过程中,政府绩效的理念得以传播,社会认同度高,从而培育了政府绩效文化,实现了“被动应考”到“主动迎考”。

三、鹤山市开展公共部门绩效评价的主要成效

(一)推动了政府管理创新。绩效评价是推动社会管理科学化的重要手段之一。近年来,鹤山以绩效评价为推手,着力创新行政体制,加快建设规范、高效、务实、清廉的服务型政府。简政强镇事权改革、预算执行动态监控改革、党代会常任制试点工作、基层纪检监察机构派出制度、市镇村三级综治信访维稳平台建设、县委权力公开透明运行试点等一系列措施的出台,体现了鹤山在政府管理创新方面的探索和试验。200912月,《县域政府绩效考核评价——鹤山实践》由中国统计出版社出版,这是教育部人文社会科学基金项目,是源自基层的原创性的研究成果。国家行政学院刘旭涛教授、华南理工大学郑方辉教授在序言中对“鹤山实践”给予了充分肯定。201086,广东省委副书记、省纪委书记朱明国同志专门对鹤山市创新政府绩效评价的汇报材料上作出批示:“鹤山市的做法可取,值得肯定和鼓励。” 201010月,中国行政学会、全国政府绩效管理研究会授予鹤山为“全国政府绩效管理创新示范点”。

(二)提高了行政服务质量。鹤山在绩效评价中引入群众满意度,为发现并解决民生问题提供了有效的工作机制。通过绩效“考评—反馈—整改—再考评—再反馈—再整改”这一工作机制,有效推动各部门自觉强化行政服务职能、提高依法行政水平,群众反映的大多数问题得到及时了解和处理。根据华南理工大学广东省地方政府整体绩效评价课题组独立第三方的民调显示,群众对鹤山市委、市政府的信任度与满意率逐年稳步上升。

(三)促进了和谐社会建设。绩效的“指挥棒”作用,引导各部门牢固树立“以民为本、为民服务”的理念,深入基层,深入群众,把扎实开展机关作风建设落实到纾民困、解民忧的实际行动之中,有力地促进了社会和谐发展。“十一五”期间,市财政对民生投入23.66亿元,年均增长30.4%。各部门争先创优,多项工作在江门地区排名靠前。如率先在江门地区实现城乡居民基本医疗保障一体化,城乡居民参保率超过99%;成功创建广东省教育强市,全市11个镇(街)成为省教育强镇;全面实现城乡免费义务教育,落实了中小学教师工资福利待遇“两相当”;城乡生活垃圾无害化处理全面推进,全市农村垃圾收集点覆盖率达95.6%,成为“广东省县域垃圾无害化处理示范县”。社会事业的全面进步、各项公共服务体系的不断健全,让改革开放、经济发展的成果惠及群众。

(四)推动了全市社会经济的快速发展。绩效的结果导向,促使政府各部门紧紧围绕促进经济发展的中心任务,把科学发展观的要求真正落实到经济建设、职能工作和政府考核目标任务的全过程,进而推动了全市经济的快速发展和增长方式的转变。 “十一五”期间,全市地方财政一般预算收入、工业增加值、社会消费品零售总额、固定资产投资、实际利用外资、外贸出口总额等主要经济指标实现翻一番。一批传统行业企业成为转型升级典型;产业集群进一步发展,先后被授予“中国印刷产业基地”、“中国男鞋生产基地”和“中国水暖卫浴五金产业基地”称号。自主创新能力不断提升,获“全国科技进步考核先进市”称号。战略性新兴产业发展取得重大突破,现代服务业不断发展壮大,鹤山市现代物流中心成功纳入广东省物流业调整和振兴规划重点工程以及广东省现代产业500强项目,被认定为广东省现代服务业集聚区。

四、关于进一步完善和深化鹤山市部门绩效评价的几点设想

(一)存在问题。鹤山市的部门绩效评价工作尽管在实践和理论方面都进行了有益的探索,并扎扎实实地取得了较好的成效。但是,政府公共部门绩效评价工作毕竟在我国才刚刚起步,鹤山市开展绩效考核评价的实践作为基层政府在社会管理上的一种创新和试验,不可避免地存在一些有待完善的地方。一是指标体系有待进一步优化。主要表现在:一些共性指标在设置上仍受到传统考核观念的影响,在对比反映部门绩效高低方面的效果不够明显;行政成本测算是绩效管理的重要内容之一,但目前尚缺乏一套与之相适应的的评估机制。二是评价的技术方法在操作层面上有待进一步改进。主要是:公众对部门的工作职能、办事程序等基础信息普遍了解不深,对部门绩效评价的认知程度也不高,有时难免会产生部分公众回应热情不高或评价信息失真的情况;公众参与评价主要是网上评议、服务窗口拦截办事群众、向社区党员群众代表派发调查问卷等方式进行,直接获取部门绩效信息的手段仍相对有限。

(二)改进方向。结合中央在政府管理创新方面的要求以及政府绩效管理的发展方向,鹤山市一方面将认真总结近十年来的实践经验,另一方面将坚持科学发展观,进一步解放思想、实事求是,不断深化和完善部门绩效评价工作。

1、进一步改进和完善指标体系。坚持定量和定性相结合的原则,进一步科学界定指标的可用性和可操作性,处理好共性指标与差异化指标的关系,提炼关键绩效指标,坚决摒弃不能反映部门绩效或者在对比反映部门绩效方面效果不明显的指标;在行政成本测算方面寻求突破,逐步引入行政绩效预算评价体系或绩效审计体系,通过预算或审计的角度加强各单位的绩效管理。

2、进一步完善绩效评价方式。继续深入宣传部门绩效评价的理念,强化“评价—整改—反馈”的工作机制,激发公众主动参与绩效评价的积极性;大力推进政府信息公开,保障群众的知情权和监督权,提高公众评价的准确度;提高直接获取部门绩效信息的手段,逐步引入电子绩效管理系统,实施绩效流程控制;进一步完善各种评价机制,搭建更加开放的公众参与平台,进一步提高公众参与的广度和深度。

3、进一步深化绩效结果运用。绩效考核过程从严,考评结果坚持客观、公正。认真分析各部门的绩效评价结果,通过对评价结果纵向和横向的对比,帮助各部门找出差距,明确努力方向。坚持激励与惩罚相结合,进一步加大评价结果与干部使用、绩效奖金发放等方面有机结合,灵活采取多种激励措施对绩效成绩突出的单位和个人进行宣传表彰,督促各部门切实抓好存在问题的整改落实,充分发挥绩效评价的监督作用。

 

 

文章录入:shzuzhi    责任编辑:shzuzhi 

CopyRight©2010-2011 鹤山组织工作网,All Right Reserved,粤ICP备05080285号-1
地址:广东省鹤山市沙坪镇前进路18号市政府大院
鹤山市信息中心设计维护 建议使用Internet Explorer 6.0,1024x768分辨率浏览本网站